关于探索完善备案审查工作机制切实增强人大法律监督实效的调查报告.docx

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1、关于探索完善备案审查工作机制切实增强人大法律监督实效的调查报告规范性文件备案审查是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排，也是宪法、组织法、监督法和立法法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是地方人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。党的十八届三中全会、四中全会以及党的十九大都对备案审查工作作出了重要部署，党的十九届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定进一步从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出加强备案审查制度和能力建设。规范性文件备案审查工作机制主要

2、是指备案审查工作中的具体工作流程以及具体操作的工作规范，它是备案审查制度和能力建设的重要内容，是实现备案审查制度功能作用不可或缺的机制保障。面对新时代备案审查工作的新形势新任务新要求，探索形成一套行之有效的备案审查工作机制，确保规范性文件报备、接收、登记、分送、审查、纠正等一系列工作程序制度化、常态化、规范化，有利于地方人大常委会扎实履行备案审查法定职责,切实落实中央提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，切实增强人大法律监督实效。一、从保障宪法法律监督的高度认识备案审查工作机制的重要性(-)备案审查制度是保障宪法法律实施的一项宪法性制度坚持依法治国首先要坚持依宪治国，开展宪法法律监督、维

3、护国家法制统一是全面贯彻实施宪法法律的重要保障。而完善宪法法律监督制度、保障宪法法律实施的一个重要着力点，就是推进和加强备案审查工作。全国人大常委会明确指出备案审查制度具有政治功能、法治功能和社会功能三重功能，即保证中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益。宪法第六十二条、第六十七条规定，监督宪法实施是全国人大及其常委会行使的一项重要职权。为确保全国人大及其常委会监督宪法实施职权的有效行使，十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案，将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”；同时，第十三届全国人大常委会第三次会议通过了关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题

4、的决定，明确增加宪法和法律委员会在推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等方面的工作职责。对于地方在保障宪法法律实施方面的职权，宪法第九十九条明确规定，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域遵守和执行是地方各级人大的一项重要职权；并且，宪法第一百零四条进一步规定,县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以及下一级人民代表大会的不适当的决议。这些规定构成了备案审查制度的宪法依据。在此基础上，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条、第四十四条等进一步具体规定了地方各级人大及

5、其常委会的职权，其中也包括行使保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内遵守和执行，以及改变、撤俏相关决议、决定和命令等职权。（二）备案审查工作机制是备案审查制度的重要组成部分宪法对全国人大常委会的备案审查工作职权作了规定。宪法第一百条、第一百一十六条分别规定省、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规应当报送全国人大常委会备案，自治条例和单行条例应当报送全国人大常委会批准或者备案；第六十七条相应规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。在此基础上，立法法第五章“适

6、用与备案审查”以及监督法第五章“规范性文件的备案审查”进一步规定了全国人大常委会以及地方各级人大常委会的备案审查工作职权以及具体制度。如立法法第九十八条规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的报送备案制度，第九十六条规定对报备文件的审查标准，第九十七条规定改变或者撤销报备文件的相关主体以及权限范围。根据宪法的规定，立法法、监督法等对备案审查制度作出了具体规定，形成了备案审查制度的基本框架，并明确了人大所担负的宪法法律赋予的监督职责。尽管备案审查工作机制侧重体现为具体操作层面的工作规范，但备案审查制度必然涉及备案审查工作机制的内容，对备案审查中的重要工作程序作出规定。习近平总书记在

7、首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。因此，在备案审查工作实践中，也应当从建立健全备案审查制度的角度认识备案审查工作机制的重要性。（三）备案审查工作机制为备案审查制度实施和人大法律监督职权行使提供制度保障实践中，备案审查工作机制的形成，主要包括两个方面：一是源自于立法法、监督法以及备案审查制度中对备案审查工作机制的明确规定；二是来源于各级人大常委会开展备案审查工作实践中探索总结所形成。备案审查是一项实践中的工作，为实现备案审查制度的功能作

8、用、确保人大法律监督职权的有效行使，需要在备案审查工作实践中通过各项具体的工作机制施行落实备案审查制度，使相关制度规定转化为工作实践。可以说，备案审查工作机制为备案审查制度的具体实施和人大法律监督职权的有效行使提供了坚实的制度保障。二、地方人大常委会备案审查工作机制的现状(-)备案审查工作机制规范基本建立立法法、监督法详细规定了备案审查制度，构建了备案审查工作机制的总体框架和基本要求。但备案审查制度的具体落实以及功能作用的发挥，有赖于各级人大常委会备案审查工作的具体开展和相关工作机制的落实执行。为切实履行备案审查职责，各级人大常委会通常根据本会的实际情况以及本级国家机关的工作情况，制定出台相应

9、的备案审查制度规范，具体细化备案审查工作机制。如全国人大常委会委员长会议专门出台了法规、司法解释备案审查工作办法，详细规定了备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作等工作机制。各地人大常委会也纷纷参照全国人大常委会的有关做法，通过建章立制，推动建立健全备案审查工作机制规范。以为例，省人大常委会于2007年便通过实施省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定，并于2018年出台了关于备案审查工作的专门法规省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例，在立法法、监督法的基础上，进一步建立健全包括备案、审查、处理、保障与监督等在内的制度机制，为全省备案审查工作的开展提供了坚实的法

10、制保障。市、县级人大常委会也通过不同的形式制定出台更加详细、具有可操作性的备案审查工作规范，有的由人大常委会通过关于备案审查的规范性文件，有的由主任会议制定备案审查的具体工作办法等。如广州市人大常委会在全国率先探索开展备案审查工作,于2000年立法法刚通过后即专门制定了广州市规章备案审查办法，探索建立规章备案审查工作机制；2007年监督法施行并明确县级以上地方各级人大常委会行使规范性文件备案审查职权后，广州市人大常委会全面启动规范性文件备案审查工作，并陆续制定了广州市人大常委会规范性文件备案审查工作规范广州市人大常委会规范性文件主动审查办法等，不断细化完善备案审查各项工作机制。目前，备案审查制

11、度已基本形成包括国家立法、省级专门地方性法规、市县级具体工作规范在内的备案审查三层级制度规范，为规范性文件的备案、登记、审查、处理等一系列工作环节确定了基本规范，备案审查工作机制基本建立。（二）备案审查工作机制基本运行正常备案审查工作机制既是备案审查制度的重要组成内容，也是备案审查工作实际运行状态的客观反映。一方面，各地人大常委会能够按照立法法、监督法以及相关备案审查制度的规定具体开展备案审查工作，执行相关工作机制，规范性文件的报备率、审查率、纠错率逐年上升。如省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例规定，省各级人大常委会应当建立实施规范性文件的报送备案机制、接收分送机制、审查分工机

12、制、研究处理机制、备案审查工作情况的沟通协调和信息共享机制、引导社会各方面有序参与机制等等，确保省各级人大常委会切实履行备案审查法定职责。另一方面，各地人大常委会通常也会在上位法规定的基础上，不断探索形成适当的工作方式方法，确保备案审查工作有效有序开展。如广州市人大常委会经过多年的备案审查工作实践，探索形成了统一备案、分工负责、多方参与、各有侧重、注重沟通、密切配合的工作机制，备案审查工作的质量和实效不断提升。近年来，全国人大常委会不断加强和改进备案审查工作，建立了包括人大常委会定期听取和审议备案审查工作情况报告、与相关国家机关备案审查衔接联动、备案审查典型案例向社会公布等一系列工作机制，这直

13、接鼓励、引导和影响各地人大常委会积极探索建立健全备案审查工作机制，全面推动备案审查工作规范运行，备案审查制度的成效、社会影响力极大增强。三、当前地方人大常委会备案审查工作机制存在的主要问题近年来，备案审查工作整体上呈现了由“鸭子凫水”转变为“乘风破浪”的态势，人大常委会的法律监督效果更为明显，受到了社会公众的高度关注和积极肯定，但目前的备案审查工作仍未能完全适应新时代备案审查工作的新形势新要求，其中备案审查工作机制也存在一些问题，制约着备案审查制度功能作用的充分发挥。(-)对备案审查工作机制的重要性认识不足备案审查并非一项新制度，实际上，早在1979年制定的地方各级人民代表大会和地方各级人民政

14、府组织法已对省级人大及其常委会制定的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案作出了规定；2000年通过实施的立法法进一步规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查、撤销制度；2007年通过的监督法专门设立了“规范性文件的备案审查”一章，这些构成了规范性文件备案审查的基本法律制度。尽管备案审查是一项实施了多年的“老制度”，也是各级人大常委会的一项重要职权，但时至今日，无论是审查主体还是监督对象，都对这项工作的重视不够。有的地方人大常委会将备案审查工作看作只是法工委的工作，缺少对这项工作的组织领导和统筹协调；有的审查主体未配备与备案审查工作任务相适应的审查力量，导致备案审查工作

15、难以扎实开展；还有的工作人员认为备案审查工作只是“走走过场”、可有可无，忽视了各项工作机制的执行。相关审查主体及其工作人员对备案审查工作重要性缺乏清楚认识，直接影响了备案审查工作的有效开展。（二）备案审查工作机制仍不健全党中央明确对备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,全国人大常委会也提出了“规范性文件在哪里,备案审查就跟到哪里、“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围”等工作要求。这些备案审查目标要求的实现，需要各级人大常委会对备案审查各项工作机制的具体落实。尽管当前立法法、监督法均专章对规范性文件备案审查作了规

16、定，各级人大常委会也大多制定了相应的备案审查制度。但是，多数市、县级人大常委会的备案审查制度规范往往照抄照搬上级人大常委会的有关制度规定，较少结合本会的实际情况进行细化完善，可操作性仍不强。例如，各地在备案审查工作中对于规范性文件的报备范围、审查标准的实际把握，往往缺乏具有针对性的细致的认定工作机制。止匕外，备案审查的制度规定以及工作要求的具体执行，需要各地人大常委会在备案审查工作实践中不断探索总结，但是有的地方真正开展备案审查工作的时间不长，对这项工作尚未形成一套适当有效的工作机制。（三）备案审查工作机制执行不到位当前，无论是立法法、监督法，还是各省级人大常委会制定的备案审查条例；无论是全国人大常委会主任会议制定的法规、司法解释备案审查工作办法，还是各地人大常委会制定的备案审查相关制度规范，都对备案审查工作机制的建立和执行提出了较为明确要求。但是，在备案审查工作实践中，不管是审查主体还是审查对象，都不同程序地存在“走过场”、“怕得罪人”、“怕担