政府与市场关系的法律调整.docx

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1、政府与市场关系的法律调整内容提要“政府与市场的关系”是社会科学领域的基本问题，基于社会经济领域的“双向运动”，应客观看待政府与市场的功用，并结合“两个失灵辩证施治；同时，基于资源配置系统中的“二元配置以及我国突出的行政干预过多问题,应特别强调转变政府职能，简政放权，充分保护市场主体的经济自由权。为此，应加强法律规制，通过转变立法的思路、结构和内容，来提升各类主体能力以及整体经济治理能力，强调既要遵循“司马迁定理“，又要破解“黄宗羲定律“，从而全面推进国家的经济法治建设。关键词政府职能市场配置简政放权经济法治一、导论：背景与问题中国经济高歌猛进的快速增长时代已经过去，但实现强国富民、建设法治国家

2、的任务却依然艰巨。全球性金融危机过后，各国经济普遍低迷，我国受诸多因素的影响，也开始了经济中高速增长的“新常态”。在这一重要时期，如何有效促进结构调整、公平分配和法治建设，如何跨越“中等收入陷阱”，保障民生，实现国泰民安，都面临着重大挑战。如何构建良好的国家治理体系，提升国家治理能力，有效处理政府与市场的关系，确保经济与社会发展的质量与效益，已成为中国法学研究需要关注的重大现实课题。随着国家全面深化改革的展开，特别是经济领域的简政放权与市场化的推进，“发挥市场在资源配置方面的决定性作用”已成为人们耳熟能详的重要命题，亦有学者认为其已构成重大理论创新。对此尽管认同者甚众，但也存在诸多歧见。其实，

3、对市场和政府的功能或作用的认识，数百年来一直是重要的基本理论问题,与之相关的大量见仁见智的研究成果，可谓汗牛充栋，极大地丰富了社会科学各领域的理论，构成了现时研究的重要基础。政府与市场的关系是社会科学诸多领域研究的重要前提,由此可以形成贯穿社会科学领域的重要“公私二元结构假设”,这对于法学领域有关公法和私法问题的研究也大有裨益。从既往成果来看，由于市场和政府在作用的方向、领域、范围、力度方面等既密切相关又有诸多不同，因而往往被合并研究,并形成了所谓“政府与市场的关系”这一社会科学普遍关注的重要基本问题。在当前全面深化政治、经济、社会等各领域改革，摒弃传统的国家管制，强调建立现代国家治理体系，从

4、而更加重视法治的时代背景下，深入探讨市场和政府的功用及其法治保障问题甚为必要。基于全面深化改革的高度复杂性和系统性，现代国家治理体系建设必然是巨大的系统工程，而具体的经济治理体系或相关经济制度只是其子系统，其中所蕴含的“政府与市场关系”,还同时体现于政治、经济、社会等诸多系统的关联互动之中，因而需要从多个系统的视角审视。此外，国家的经济治理离不开经济立法和经济法治的推进，而由此形成的法律系统或法治系统的结构与功能，则直接影响市场和政府的功用，因而需要从结构功能主义的视角展开系统分析。有鉴于此，在构建现代国家治理体系的框架下，从多层次系统分析以及相应的多学科的视角，来思考中国新时期“政府与市场关

5、系的法律调整”是必要的，其中涉及经济改革和法治建设方面亟待回答的一系列重要问题。例如，如何明确市场与政府功用的适当定位？如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系？如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥？等等。本文试图强调:针对现实经济生活中存在的市场化以及反向的政府弥补市场失灵的“双向运动”，必须结合现实问题辨证施治；市场和政府作为整体资源配置系统的两个子系统，在私人物品和公共物品提供方面各有其重要功用，由此会形成“二元配置的格局，保障两个配置系统各尽所能，是当代法治的重要使命；基于市场配置资源的重要作用，应依法界定政府职能，

6、切实简政放权，在不涉及公共物品、公共利益的领域，应保障市场的充分自由；针对“双向运动”和“二元配置方面的突出问题，需要加强法律规制，既要通过立法转变，有效界定相关主体的权利和权力，又要提升治理能力，切实保障相关主体利益。为此，本文将从三个相互关联的维度展开分析，首先是引入波兰尼的“双向运动”理论，并由此强调辨证施治的必要性；其次是结合“二元配置的格局，强调必须简政放权，尤其应将限权与放权相结合，充分保护市场主体的经济自由权；最后是结合上述两个维度，强调推进立法转变，并由此提升治理能力。在上述问题的探讨过程中，针对经济治理体系或资源配置系统的整体性问题，本文将侧重于系统分析以及更为具体的结构和功

7、能分析，同时，也会涉及相关社会科学理论，因为这对于论文主题的研讨很有必要。二、“双向运动”与辨证施治在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关“政府与市场关系”的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。但无论论者如何极端，都会在不同程度上承认市场和政府各自所具有的积极作用。近些年来，波兰尼(KarlPOIanyi)早年提出的著名的“双向运动”理论，受到了越来越多的关注。他强调：在一切都商品化的市场经济里,经济活动在社会关系中居于决定性地位，形成了经济自由主义的运动；而与此相对

8、应，为了防止市场机制给社会带来的侵害，还存在反向的社会自我保护运动，并因而需要政府对市场经济进行干预。其实，在市场化和反市场化的“双向运动”中，许多人更关注市场在资源配置方面的效率，而波兰尼等人则更多地看到了市场的不足，强调适度的国家干预的必要。如果同时兼顾上述两个方面，就会达成“双手并用”的共识，即在现实的市场经济条件下，市场的“无形之手和政府的“有形之手”都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。因此，世界各国实际上实行的都是混合经济体制，而并非绝对纯粹的市场经济体制。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府

9、配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的“无形之手”具有优先性、决定性地位。市场配置具有优先性，也意味着它的有限性。市场在资源配置方面虽然规模大、范围广，但其范围、领域并非无处不至、无远弗届，在其内在不足所导致的市场失灵领域，特别是公共物品和外部效应、公平竞争和公平分配等方面，更需要政府配置，因为其中不仅涉及效率，更涉及公平和正义的价值实现。各国政府实施的宏观调控、市场监管以及对公平分配的促进等，正是对市场有限性的重要补缺。从历史上看，只要能够有效解决市场失灵和政府失灵，整体的资源配置

10、系统就能更好地兼顾效率与公平。因此，尽管中国正在积极力推市场化，建立现代市场体系，发展统一市场,但仍要实事求是地辩证看待市场和政府各自的功能和作用，不能矫枉过正，对“市场的决定性作用”尤其不能作绝对理解。从市场内在的功能和外在的作用来看，其在资源配置方面是更有效率的，但这种配置不能保障公平和正义。因此，从公平、正义的角度看，不能一切都交给市场，有些方面仍需通过政府配置来解决市场失灵问题。只有在“双向运动”和整体资源配置系统中全面审视，才能辩证地理解市场和政府的关系。既然在现实的经济和社会生活中存在“双向运动”，需要在资源配置方面“双手并用”，因而市场和政府应各尽所能，以确保国家在经济治理中“辨

11、证施治”，既充分发挥市场机制的重要作用，又要弥补市场失灵，并基于市场和政府的“两个失灵”，实施有效的治理和动态的调整。在此过程中，既要像中医那样先辨其证”，找到市场配置和政府配置各自的不足,又要“辩证”审视和有效施治，明晰两种配置各自的优势，扬长避短，各尽其用。其实，对于市场和政府配置资源的功用，经济自由主义和国家干预主义的重要代表人物早有论述。例如，斯密认为，市场规模影响专业分工，并进而影响生产率和“经济增长”，因此，推进市场化和扩大市场规模，就有助于充分发挥市场在资源配置方面的作用，促进经济增长和经济发展。上述观点也被概括为“斯密定理”。而凯恩斯则认为，仅靠市场机制的自发调节无法保障“经济

12、的稳定增长“，在市场的有效需求不足时，必须加强国家干预，运用“政府之手”来提供有效需求。上述观点被其追随者奉为“凯恩斯定律斯密和凯恩斯的理论，分别揭示了市场和政府的重要功用，如果把两个方面结合起来，就更有助于在经济领域辨证施治。对于如何在经济治理方面辨证施治，我国的司马迁曾有系统概括，即“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”其中，“善者因之”强调国家最好的经济治理是顺其自然，不加干预，在今天看来就是强调市场的作用，市场能解决的都交给市场。而“其次利导之”则强调在尊重经济自由的前提下，国家可因势利导，进行一定的鼓励、引导、调控。而“其次整齐之”则是指国家对私人经济活动应

13、依法加以限制和强制，使其整齐有序。可见，在辨证施治的治理体系中，司马迁根据不同情况，首先考虑的是“因之”，即顺应私人经济的自由发展，减少对私人经济的干预；在确需干预时，才需要政府“利导之”和“整齐之”，在今天就是实施宏观调控和市场监管，这正是现代国家的两项重要经济职能。此外，“教诲之”是强调政府要加强公认的商业道德的教育和劝告；而“最下者与之争测认为国家与民争利是最不可取的，因此，政府应当退出竞争性领域，专心提供公共物品。司马迁有关辨证施治的上述思想及其所确定的基本原理，可以概括为“司马迁定理”。它不仅综合了斯密和凯恩斯的理论，而且提出更早、更全面。在其有关经济治理方式和价值取舍的系统思考中，

14、对经济自由与国家干预，以及国家干预的强弱程度等都作出了排序，对于今天的辨证施治具有难得的借鉴意义。司马迁把它们作为一个整体或系统来看待，这与今天的理解很一致。目前国家实施的简政放权、微刺激等措施，就是“因之”和利导之”协调并用的体现。在我国构建经济治理体系的过程中，要充分发挥市场的作用，就应强调“善者因之”；要充分发挥政府的作用，就应重视“利导之”和“整齐之司马迁之所以倡导“善者因之”，把市场的作用放在首位，是因为市场是一个众多主体从事纷繁博弈的复杂性系统。尽管政府系统也很复杂，并且从经济的角度看，政府也是一个经济组织，在财政、金融等领域从事着经济活动，但两个系统在资源配置方面的功用、目标毕竟

15、不同。如果说市场是基于对私人利益的主观追求来实现有利于公益的客观结果，那么,政府至少在名义上是基于公共利益的保障来力图促进有利于公益的结果，但未必有效率。总之，在“双向运动”中界定和区分经济政府与市场主体、政府配置与市场配置，就是强调两类主体、两类配置要各司其职、各尽所能、各得其所，并在经济治理上辩证施治，解决资源配置方面存在的突出问题。为此，需要针对我国目前最为突出的政府干预过多、市场化程度不足的问题，全面实施简政放权，推进市场化。三、“二元配置”与简政放权基于上述的市场化与政府弥补市场失灵的“双向运动”，形成了市场与政府在资源配置领域的“二元配置”，对此，必须依据辨证施治的思想，针对不同层

16、面、不同向度的配置，在法律上界定相关主体的职权与权利，明确政府与市场的边界，从而有效定分止争，同时，要通过简政放权，减少过多的政府禁锢，并在法律上予以确认和保障。（一）双层配置：重在限权与放权相结合市场和政府对资源的“二元配置”，分别位于不同层面，从而体现为“双层配置无论政府抑或市场，都是由存在不同意志、目标的众多主体及其行为所构成的复杂系统。对此,斯密曾说过,“在人类社会这个大棋盘上，每个棋子有其自己的行动原则，。同理,在市场这个大棋盘上，各类从事博弈的主体通过其营利活动，提高了资源配置效率,增加了社会总体福利，客观上增进了社会公益。而政府作为受托提供公共物品的主体，则必须将公共利益放在首位，无论其与市场主体的博弈，还是其系统内部的博弈，如果背离了公共利益，其合法性就会受到质疑。由于政府亦由普通人构成，在行使公权力时可能假公共利益之名，侵害私人主体权益，因此，在法律上才普遍强调“限制公权力”，并将政府职能限定于公共物品的提供或公共利益的保护。事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置。例如，国家大规模