德国法中行政行为无效的认定 以《联邦行政程序法》第44条为中心 附无效行政行为认定标准探究.docx

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1、摘要行政行为无效是违法性最高程度的表现，只有极其严重的瑕疵才会导致行政行为无效。德国联邦行政程序法第44条为行政行为无效的认定提供了规范基础，它包含兜底式条款与列举式条款。兜底式条款规定行政行为的相对无效理由是，行政行为所具有的瑕疵必须同时具有“重大”与“明显”两个特征。列举式条款则包含行政行为绝对无效理由与无效消极范围的具体情形，只要行政行为符合至少一项绝对无效理由即可认定为无效；与此相反，只要行政行为符合至少一项消极范围中情形即不可认定为无效。一、问题的提出我国在2014年行政诉讼法修改过程中，如何认定行政行为无效这一问题受到广泛关注。对此，最高人民法院建议引入“重大明显瑕疵”概念作为认定

2、标准。这一建议被立法者采纳，形成2015年实施的新修行政诉讼法第75条。该条文规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”于2018年实施的最高人民法院关于适用V中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释）第99条对“重大明显瑕疵”进行了具体界定。该条款规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”然而，行诉解释

3、中的列举并不能穷尽无效行政行为的所有情形，对于何为“其他重大且明显违法的情形”也引起了关于无效行政行为认定标准的新一轮争议。我国关于无效行政行为的相关规定深受德国法的影响。因此，系统考察德国法，对于厘清我国无效行政行为认定标准的立法本意与理论争议，能起到正本清源的作用。在德国法中，行政行为从“违法”（ReChtSWidrigkeit）到“无效”（Nichtigkeit）是一个强度逐渐变化的过程。只有当违法性达到最严重的程度时才会导致无效，而无效则会使得行政行为想要实现的法律后果完全不能产生。这也意味着，行政行为的无效需要一套严格且完整的认定方法。二、联邦行政程序法第44条的无效行政行为认定标准

4、无效行政行为始终不产生效力，即自始无效。自始无效既包含外部效力，也包含内部效力。这一法律后果不仅适用于相对人或其他参加人，也同样适用于任何无关联的第三方。无效的行政行为不能对其他行政机关或法院产生约束力。即便无效行政行为在形式上尚未被废除或是宣告无效，任何人均无需执行该行政行为。这意味着无效行政行为原本意图达成的法律后果完全落空。正是由于上述严重后果，德国联邦行政程序法第44条第一至三款对无效行政行为的认定标准予以详细的体系化规定，其主要设计方法如下：第一款规定了一般性认定标准，也被称为相对无效理由；第二款则具体列举出导致无效的六种情形，属于绝对无效情形理由；第三款从反面列举出四种不会导致无效

5、的情形，即无效的消极范围（Negativkatalog）o前三款规定之间的关系如下：只要行政行为符合第二款中的绝对无效情形，即便它不符合第一款中的一般性规定，也被认定为无效；如果行政行为符合第三款中的消极范围，且不具有其他导致无效的理由，那么即使行政行为符合第一款的规定，也不会导致无效。在个案中，通常首先审查行政行为是否具有第二款或第三款中的情形。如果没有，再审查行政行为是否满足第一款中的一般性规定。三、联邦行政程序法第44条第一款：一般性规定根据联邦行政程序法第44条第一款，行政行为具有重大瑕疵，该瑕疵在以正常理性综合考虑所有相关情形后具有明显性，则行政行为无效。据此，导致行政行为无效的瑕疵

6、至少应符合“重大”与“明显”两个要件。(一)重大瑕疵瑕疵种类无关紧要，既包括形式上的瑕疵，也包括内容上的瑕疵。关键在于,如何判断瑕疵的程度是否达到重大(besondersSchwerwiegend)德国法中决定性的标准在于，行政行为的规制效果在多大程度上偏离了其作出时所依据的具体规定。在司法实践中，这一标准通常被表述为：若行政行为违背了宪法秩序与法秩序背后的价值观念，从而无法与现有法秩序保持一致，那么行政行为无效。在“土地开发金案”中，联邦行政法院便采取了这一标准来判断重大瑕疵是否存在：在联邦行政程序法生效之前，联邦行政法院就已指出，只有当行政行为在任何情况下均违背现行法秩序时，才能认为其具有

7、重大瑕疵。仅仅违反具体法律规定，即便该法律规定比较重要，也并不足以被称为“重大瑕疵:联邦行政程序法生效后，“重大瑕疵”这一要件的内涵并无改变。“重大瑕疵”仍然意味着，它使得行政行为完全无法令人接受，意即，行政行为与相关的宪法原则或法秩序中包含的重要价值观念完全不一致。按照上述标准，下列四种情形通常属于第一款中的“重大瑕疵”：1 .管辖权瑕疵(ZUStjindigkeitSfehler),即行政机关超出自身权限所作出的行政行为通常被认定为无效。管辖权瑕疵必须具有绝对性，即无论在何种情形下，行政行为的规制内容都超出了作出机关的职权范围，才属于“重大瑕疵二举例而言，违背联邦与自治团体管辖权分配的规定

8、会导致行政行为无效，比如某州行政机关擅自代替联邦行政机关或是另一个州的行政机关作出行政行为。与此相反，未经上级财务主管部门签署的公务员免职决定，虽然违反了事务管辖权，但只可以被撤销，而不足以被认定为无效。需要注意的是，根据联邦行政程序法第44条第二款与第三款，违反地域管辖权通常仅在符合第二款规定的情形下才构成无效。2 .程序瑕疵(Verfahrensfehler),即程序上的重大且明显瑕疵也会导致行政行为无效。比如，行政行为针对无行为能力人或是根本不存在的人作出(相对人己死亡等)。再如，作出该行政行为的行政机关领导人不具备足够的认知能力或是具有精神性疾病。与此相反，根据联邦行政程序法中相关规定

9、，基于恶意欺诈、威胁或贿赂行为作出的行政行为只能导致行政行为被撤销，而并非无效。因为上述瑕疵通常不够明显，不足以被轻易辨认。3 .形式瑕疵(FormfehIer)。形式上的瑕疵通常并不会导致行政行为的无效，而仅仅使其可被撤销。但存在例外情况，即法律明文规定某行政行为应以书面形式作出，那么基于法安定性之考虑，口头作出的行政行为无效。比如，依联邦行政程序法第38条之规定，行政机关作出的口头承诺无效。不同的是，行政行为以书面形式作出，却以口头形式传达的，不会导致无效。缺乏联邦行政程序法第37条第三款规定中的签名也不会导致行政行为无效。因为无论谁签名，正式签发后对于相对人而言是一样的。此种形式瑕疵不算

10、“重大”。4 .内容瑕疵(inhaltlicheFehler),主要包括内容不确定与重要内容缺失两类。第一，根据联邦行政程序法第37条第一款，行政行为必须在内容上充分确定。如果行政行为的规制对象不清晰，规制结果不确定，那么该行政行为便可能因内容不够确定而无效。需要注意的是，这种内容上的不确定必须达到使行政行为无法被正常理解的程度，即相对人以任何可能的方式均无法达成其规制效果。较为典型的一类情形是，无法确定行政行为是向谁作出的，即行政行为课予的义务究竟应由谁来完成，比如，行政行为的送达地址完全缺失。但是，行政行为送达相对人错误这一瑕疵不足以导致无效。“土地开发金案”中，原告主张，应当认定“容忍决

11、定”无效。由于该案中“容忍决定”的作出依据是联邦建设法典第134条第二款中的“公共负担”，而“公共负担”存在的前提是土地所有人是否负有个人债务，那么被告错送至第二原告之子的土地开发金收费决定是否有效就成为关键。如果该收费决定具有法律效力，则原告的个人债务成立，容忍决定所依据的公共负担也成立。反之，原告不负有个人债务，容忍决定也相应无效。对此，普通审法院认为，土地开发金收费决定因过期及误送而失效，因此原告不负有个人债务。联邦行政法院则持相反观点，其以第二原告之子并无提出异议为由，认为误送他人的收费决定本身存续力仍然存在。且基于土地开发的性质，收费决定应与土地本身挂钩。据此，作为土地所有权人的原告

12、仍负有个人债务：已查明事实表明，被告将涉及第二原告之子所有的土地（S道路附近的a地块）的收费决定，以及错将当时单独属于原告的土地（S道路）的收费决定（1979年11月22日作出）一并放在同一信封中，于1979年11月26日寄与第二原告之子。尽管针对非土地所有权人作出的收费决定因违反联邦建设法典第134条第一款之规定而具有瑕疵，然而第二原告之子并未提出异议。因此，收费决定在1979年12月27日仍具有持续力。但是，在寄送给非土地所有权人的收费决定仍具有法律效力的情形下，因该决定形成的（开发金）缴费义务并非以联邦建设法典为依据，而是基于收费决定的效力而产生。由于收费决定的存续力，市镇有权对非财产所

13、有权人课予相应的个人债务。第二，重要内容缺失，是指行政行为缺乏应当载明的重要内容，这可能会导致行政行为无效。比如，某建设许可未载明建设项目具体的位置或垃圾处理设施的安排。基于对法安定性的保障，司法实践对于行政行为无效的认定持十分谨慎与保守的态度。因此，有关期限方面的疏忽通常不会列入“重大瑕疵”。但仍存在例外情况，即未载明期限的强制执行决定可能会被认定为无效。因为这种不完整的决定不适合作为行政机关采取强制执行措施的依据。（二）明显瑕疵早在联邦行政程序法颁布之前，便已存在“明显性理论（EVidenZtheOrie）对行政行为无效的认定提供理论依据。联邦行政程序法第44条第一款实际上是以立法形式将明

14、显性理论确定下来。行政行为无效的情形无法被全部列举出来，因而人们需要找到某种一般性原则，以便能够对抗严重违法的行政行为，保护自身合法权益。同时，为了方便辨认，在无效行政行为中，高权（hoheitlicheGewalt）滥用情形以及行政行为的瑕疵程度应当是非常明显，就好像“写在脸上一样”。因此，早在魏玛时期，明显性理论便已开始被提出并适用。尤其在1945年前后，许多学者对这一理论展开了详细论述。该理论的核心观点为，在基于一般理性且考虑到所有相关情形后，若行政行为的重大瑕疵确实具有明显性，才能认定该行为无效。据此，应当存在一个所谓“细心的普通观察者”（einaufmerksamerDurchsch

15、nittsbetrachter）,他完全有能力识别出行政行为是否具有重大瑕疵。明显性理论并非被所有学者欣然接受，对该理论的批评与质疑声一直不绝于耳。其中，对于“细心的普通观察者”的反对意见最为突出。汉斯尤利斯沃尔夫（HanSJUliUSWOlff）认为，这样的一个观察者可能连相关法律规定都不清楚，他能否正确判断重大瑕疵的存在实在值得怀疑。恩斯特福斯特霍夫(EmStForsthoff)则从根本上否认现实中存在这样一个观察者的可能性。即便是明显性理论的代表人物奥托巴霍夫(OttOBaChof),也批评“细心的普通观察者”这一设想过于主观化。他认为只要是在综合考虑所有情形后，能确认重大瑕疵存在这一结

16、果就足够了，至于重大瑕疵能否被一个所谓的普通观察者辨认并不必要。即便如此，自20世纪70年代起，明显性理论仍在联邦行政法院中得以持续性适用。”公务员退休调任案”便是在联邦行政程序法颁布之前，联邦行政法院适用明显性理论的经典案例。在该案中，一个重要的争议点是，被告于1955年8月30日基于原告申请所作出的退休调任究竟是否无效。经过论证，法院认为，该决定虽然违反了联邦公务员法的相关规定，但其瑕疵尚未达到重大且明显的程度，因此不能被认定为无效：依据联邦最高法院与联邦行政法院的相关判决，行政行为不能仅因缺乏法律基础，便被判定为无效。基于通说，依照一般原则，对于具有判断能力的公民而言，特别严重的形式瑕疵与内容瑕疵明显存在时，才能导致行政行为无效。此类严重的瑕疵的存在，已被联邦最高法院接受，比如非公务员必须依申请退休但未提出申请等。然而，此类严重的瑕疵不包含在欠缺部分法定要件时要求试用期