深圳、东莞、惠州人力资源和社会保障一体化研究.docx

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1、深圳、东莞、惠州人力资源和社会保障一体化研究推进深圳、东莞、惠州一体化，是落实珠三角地区改革发展规划纲要和推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议的一项重大战略任务，它对于优化珠江口东岸地区的功能布局，优化产业结构，促进三地发展要素集聚和集约化发展，提升深圳市的核心竞争力和辐射带动能力，都具有十分重要的现实意义。而推进深莞惠一体化的关键，则在于深莞惠人力资源和社会保障一体化。两者互为表里和依托、相互促进和影响。因此，为加速推进深莞惠一体化进程，推动各种资源有效利用，形成具有整体竞争力和辐射带动力的珠江口东岸城市群，有必要对深莞惠人力资源和社会保障一体化问题进行研究，既要清醒认识其历史条件，又要正视其

2、面临的基本问题，还要找到解决问题的一些对策。本文试就此略作分析和讨论。一推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的良好条件所谓深莞惠人力资源和社会保障一体化，指的是通过不断推进深莞惠人力资源和社会保障的资源共享、政策协调、制度衔接和服务贯通，建立深莞惠人力资源和社会保障新机制，逐步形成统一的深莞惠人力资源和社会保障制度框架、市场和服务体系，最终实现区域内人力资源的自由流动和社会保障的全覆盖。推进深莞惠人力资源和社会保障一体化，既是推进深莞惠一体化的客观要求和必然趋势，同时又具有一系列良好的条件。（一）深莞惠人力资源和社会保障一体化具有良好的机遇珠江口东岸地区紧密合作是经济发展的内生要求，也是应对当今

3、珠江三角洲经济一体化乃至经济全球化或国际竞争挑战所做出的一项策略谋划，还是落实党中央推动珠江三角洲地区联动发展战略决策的实际行动和重要举措。珠江口东岸地区紧密合作的关键在深莞惠一体化，而深莞惠一体化的关键，则是深莞惠人力资源和社会保障一体化。唯有保持三市已有的人力资源和社会保隙优势，才能保持珠江口东岸地区紧密合作的整体优势，并且形成珠江口东岸地区人力资源和社会保障的竞争力优势，从而增大珠江口东岸地区的优势，也只有珠江口东岸地区内各市人力资源和社会保障的联动发展，才能促进整个珠江口东岸地区人力资源和社会保障的系统优化。当前，珠江口东岸地区内的人力资源和社会保障结构，虽然就整体而言呈现出较好的形态

4、和布局，但分割的、本位的单个城市，却难以有效开发和提供其所需的高端、紧缺、急需或各自重点产业所需的人力资源和社会保障。因此，消除珠江口东岸地区内的人力资源和社会保障制度障碍已是必然趋势或客观要求，必须提上议事日程。(二)深莞惠人力资源和社会保障一体化具备良好的基础位于珠江口东岸地区的深莞惠三市，地域相连，经济相融，文化相通，人缘相亲，资本流、信息流、人才流、物流蓬勃发展，具备良好的产业集聚、完善的基础设施和丰富的人力资源。彼此有很深的历史渊源，保持着相近的人文特征，持续发展的良好的人际往来和经济交流，在很多问题上广泛存在着共同利益。人力资源和社会保障一体化在此基础上完全可以实现优势互补，共同发

5、展。同时，珠江口东岸地区拥有健全的法制环境或制度环境、相对完善的市场规则和运行机制、高效的政府作风，以及共性特征接近的人力资源和社会保障政策框架，也为三市的人力资源和社会保障一体化提供了不可多得的制度环境。中国加入世界贸易组织之后，珠江三角洲区域的城市化进程加快，生态环境保护、制造业中心、世界工厂、珠三角都市圈以及港澳效应作为共同关心的世纪性发展主题，已为珠江口东岸地区的跨越式发展注入了新的活力和动力。近几年来，启动并不断发展的珠江三角洲区域经济协调发展的一系列规划、研究与建设工作，以及在实现跨区域资源配置和资源共享的各种合作，已经开始从浅度转向深度，从对话性转向制度性，这些重要成果无疑为深莞

6、惠三市人力资源和社会保障一体化奠定了扎实的基础。()深莞惠人力资源和社会保障一体化具有丰富的内容应该在深莞惠合作的宏大格局和开阔视野中来定位和架构三市人力资源和社会保障一体化。因此，深莞惠三市人力资源和社会保障一体化的领域必然广泛，并将日益延伸：一是逐步统一深莞惠人力资源市场在准入标准、设立程序、营运规则等方面的规定，推进和实行深莞惠域内人力资源流动政策、吸引政策、培训政策和社会保障制度等方面一体化的政策框架，降低域内人力资源流动和开发成本，逐步搭建人力资源交流互动平台，促进人力资源自主、自由的流动。二是共同构建公平竞争的人力资源和社会保障法制环境和生态环境，防止过度竞争和无序竞争，并联手进行

7、区域性人力资源市场和社会保障监护，从而真正实现人力资源的跨区域资源配置和资源共享。三是充分运用网络技术，构建以人力资源信息系统为主干的深莞惠人力资源征信系统，健全相关的信息交换和发布机制，逐步实现深莞惠三市人力资源信息联网，构筑畅通、快捷的深莞惠人力资源信息平台。四是推进资格证书的互认或衔接，实现教育、培训、考试的资源互通、共享及在服务标准上的统一。以互设分支机构，互派专家交流等多种形式，共同培养各地紧缺、急需的人才，逐步形成深莞惠人力资源共育的全新格局。五是共同探索建立深莞惠公务员能力建设框架，开发和运用统一的公务员测评、考试、录用、培训等方面的技术资源，建立相互之间的公务员挂职交流制度，相

8、互学习行政管理和公共服务方面的先进经验，提高公务员整体能力水平。六是适应深莞惠企事业单位和各类人力资源的不同需要，拓展人力资源和社会保障的服务领域和内容，形成区域内统一的人力资源和社会保障服务体系，等等。这些对于推进三市人力资源和社会保障一体化来说，既奠定了厚实的基础，也具有丰富的内容。二当前深莞惠人力资源和社会保障一体化面临的主要问题虽然深莞惠人力资源和社会保障的区域联动或合作己是大势所趋，但当前深莞惠人力资源和社会保障一体化还面临一系列的问题。（一）人力资源引进缺乏一套统一的量化评价体系随着知识经济的深入发展，人力资源是经济发展的最重要推动因素，已经成为共识。目前，国家之间、地区之间的人才

9、竞争日趋激烈，各国各地区纷纷出台人才引进政策，抢夺优秀人才。然而，要真正做到引进优秀人才、有效人才，必须建立一套科学的人才评价机制。人才评价机制是人才引进政策的核心，从深莞惠三地调研的情况来看，目前这几个地区人力资源引进仍然采用的是传统的人才引进评价方式。这种传统的人才引进标准多采用定性评价的方式，考量要素比较机械、单一，主要以学历+职称为评价标准，评价标准较为单一，难以对人才的综合素质进行全面评价，已逐渐不适应市场多元化的人才需求。同时，各地“大部制”改革后，国内人才引进业务由原人事局和劳动保隙局统一转到了人力资源和社会保障局，但原有的两套人才评价方式考量要素缺乏可比性，这也成为现阶段人才引

10、进政策创新的一个难点问题。（二）人力资源市场管理缺乏统一的体制机制目前，三地人才中介机构与职业中介机构在管理机制和规范标准上各有一套相对独立的体系，适用不同的政策法规。同时，即使同为人才中介或职业中介，在适用政策法规上也因注册地在特区内或特区外而有所差别。这种错综复杂的法律政策规范和管理模式已成为三地人力资源市场一体化的基本问题。一方面，三地人才中介和职业中介的两套法规都无法直接适用于一个统一的市场，行业内仍然处于双轨运行；另一方面，两套法规体系的市场准入门槛、条件、日常监管、违规处罚等都各有一套，中介机构业务交叉经营的依据仍然不足。现在，国家人力资源和社会保障部己经启动统一规范的人力资源市场

11、条例的立法工作，但由于立法周期较长，短时间内也不会出台新的法规；同时，国家现行部分管理规范是以部委规章的形式出台的，广东省现行部分管理规范则是以地方性法规的形式出台的，因此，深莞惠三地人力资源市场的管理仍然采用属地原则分区域管理，其依照的法律法规及具体管理办法不尽相同，人力资源流动的信息也不能充分共享并根据产业结构的布局统一进行安排，也无法进行统一有效的市场监管及整体调控，这对三地政府主管部门的管理工作都是难题。另外，对一些事项也限制过死，比如外资、独资人力资源中介机构设立的问题，只能由省里审批并报部里备案，这在客观上提出了体制、机制上的创新和突破的需要。()社会保障合作中养老保险存在较多问题

12、目前，深圳市企业职工基本养老保险转移接续执行国家转移办法，而省内其他地市均执行省内转移办法，由于两个办法存在诸多不一致之处，因此，在一体化过程中深圳市同时执行两个办法将增加许多困难。1 .实际操作存在巨大困难同时执行国家转移办法和省内转移办法，意味着：工作人员需要学习和掌握两种业务操作办法，这对系统开发和业务经办带来很大困难，不符合节约行政成本的要求。截至2010年4月，深圳市基本养老保险参保人数己达到630万人，其中非本市户籍参保人数更是达到495万人，且人员流动性很大。在目前社保经办机构人力配备极其紧缺的情况下，执行两种操作办法会使得原本就不足的人力更捉襟见肘。增加了政策宣传解释的难度，对

13、跨省流动和省内流动就业人员执行两种转移接续办法，会让参保人员以为存在社保歧视，不利于社保事业的发展。在计发省外转入员工的养老金时，必须将其在内地的工龄按视为缴费账户换算：一来增加了工作量；二来各地建立个人账户的时间不同，如按广东省的要求强行建立视同缴费账户，会有很大难度；三来外省其他城市对参保员工连续工龄视同缴费年限及其待遇体现的办法和广东省并不完全一致，强行推行广东省办法也可能会带来社会矛盾。按基本养老保险的发展趋势，省级统筹乃至全国统筹势在必行，届时所有养老金支出都可能来自同一个统筹基金，执行“省内转移办法”既不能根本解决当前省内各地市的责任分担问题(养老金年度调整和死亡待遇仍由待遇支付地

14、承担)，也不符合养老保险制度发展的大势，更为将来全国统筹制造了障碍。2 .不利于平衡转出地和转入地的基金关系深圳市外来人口众多，在同一企业工作的员工可能来自不同的省份，由于国家转移办法和省内转移办法对转移项目的规定不同，如果同时执行两个办法，意味着相似条件的不同非本市户籍员工在省内或跨省流动就业时，或同一名非本市户籍员工不同历史时段在省内或跨省流动就业时，关系转出地和关系转入地之间的基金平衡关系是不同的。3 .对深圳市养老保险基金平衡造成了冲击按省内转移办法的要求，参保人在最后参保地领取待遇，之后的基本养老金年度调整和死亡待遇按照最后参保地的标准执行。由于深圳市养老金计发标准、待遇水平和调整金

15、额都较高，对各地参保人具有相当吸引力，如执行省内转移办法，会导致一些省内户籍员工在临退休之前将养老保险关系转入深圳，从而实现在深圳市退休。届时，深圳市养老保险基金将面临较大压力。（四）社会保障合作中的医疗保险和失业保险问题医疗保险方面的问题主要是深莞惠一体化后医保参保人员异地就医问题。从2009年7月起，深圳已开始研究解决深圳市参保人员在东莞、惠州的就医问题。在充分调研的基础上，确定了东莞、惠州的11家医院为深圳医保定点医院，实现了深圳医保人员在东莞、惠州异地刷卡就医。2009年11月，与东莞、惠州的医院进行医保定点签约，最终在东莞选择医院6家（其中一级医院、二级医院与三级医院各2家），在惠州

16、选择医院5家（其中一级医院1家、二级医院与三级医院各2家）。同时，帮助东莞、惠州社保部门在深圳选定定点医院，保证东莞、惠州医保人员在深圳刷卡就医。2010年4月，深圳市人力资源和社会保障局积极配合东莞、惠州社保部门的异地定点医院选择工作，向其推荐深圳市若干定点医院，并组织深圳市医院负责人与东莞惠州社保部门负责人见面，2010年5月，东莞社保部门最终选择了深圳市6家定点医院，惠州社保部门最终选择了深圳市3家定点医院。失业保险问题则主要是深圳市的失业保险政策与东莞、惠州两市执行的失业保险政策不同。深圳市执行的是1997年3月1日起实施的深圳经济特区失业保险条例，东莞和惠州两市均执行2002年10月1日起实施的广东省失业保险条例。由于深圳市建立失业保险政策的起步时间较早，经过十余年的运作，其中的相关规定与深圳市实际的经济发展状况不一致，与国家和省的失业保险政策也不一致，深圳经济特区失业保险条例与广东省失业保险条例在参保范围、缴费比例、待遇等问题上