《乡村振兴促进法》解读之三.docx

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1、乡村振兴促进法解读之三乡村振兴促进法由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日通过，自2021年6月1日起施行。该法与近年中央一号文件、乡村振兴战略规划、中国共产党农村工作条例，共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱第1条开宗明义：“为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，制定本法”，既表明其内涵丰富，调整范围广泛，是一部统筹解决“三农”问题、全面实施乡村振兴战略的综合性法律，也启示人们必须将其与党和国家关于乡村振兴的重大方针政策联系起来学习理解，才能准确把握要旨，贯彻落实不走样。一、深

2、刻认识乡村振兴促进法的立法特点（一）突出惠农富农强农政策主线1 .乡村振兴促进法将惠农富农强农大政方针法制化规范化政策惠农，是我们党改革开放以来一以贯之的基本方针，只是各阶段特点、侧重与力度有所不同。党的十八大以来，惠农政策覆盖领域更广、支持力度更大，突出特点是全面深化农村改革与全方位支持农业农村发展有机结合。改革开放初期总结农业农村大发展的动力时，人们的普遍概括是一靠改革、二靠政策、三靠科技，似乎改革与政策是两回事儿，其实改革本身就是重要的政策。乡村振兴促进法立法的着力点就是把党中央关于乡村振兴的重大决策部署，包括乡村振兴的任务、目标、要求和原则等转化为法律规范，把党中央、国务院确定的促进乡

3、村振兴的政策措施，通过立法确定下来,确保政策的稳定性、连续性和权威性，本身就是一部惠农富农强农法。2 .乡村振兴促进法规定了惠农富农强农的基本原则和具体措施从资源配置关系调整的角度考量，惠农，意味着将国家和社会资源更多配置给“三农二乡村振兴促进法确立的第一项原则，就是实行“五个优先”原则，即第4条第1项规定“坚持农业农村优先发展，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排J第8章还就“扶持措施”作出专章规定，从第58条至67条，规定了对乡村振兴的财政扶持，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，构建以高质量绿色发展为导向的新型农业补贴政策体系，提高土

4、地使用权出让收入用于农业农村投入比例，县级以上人民政府设立的相关专项资金及基金按照规定加强对乡村振兴的支持，完善政府性融资担保机制，国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，国家建立健全多层次农业保险体系，完善农村新增建设用地保障机制等惠农措施。这些措施都是“真金白银”，有效保证了乡村振兴的投入来源。3 .乡村振兴促进法明确了政府惠农富农强农责任乡村振兴促进法促进乡村振兴的政策主线和灵魂，就是惠农富农强农。体现在具体法律规范上，不仅是诸多支持帮扶的条款，还强化了对作为“促进”制度供给与宏观资源配置主体政府的职能约束。因其调整对象与方法的特殊性，该法在结构上与一般法律专设法律责任一章

5、不同，而是以“监督检查”一章（第9章）取代。有学者因此认为这部法律有“软法”或者“柔性法”的特点。其实，法的强制性是其共同特征，这也是法的权威性与执行力的基础。该法规定的政府责任，如第9条要求“国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制。各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度”，以及第9章对实施上述制度的具体规定等，强制性显而易见，属于政权机构外部责任的内部化或者行政责任化，并不存在所谓的“柔性”。这样规定更有利于规范政权机构履职行为，更有利于将惠农富农强农措施落到实处。（二）突出坚持党的领导

6、与坚持农民主体地位相统一1 .突出党在乡村振兴战略实施中的领导地位坚持党的领导，是中国特色社会主义制度最大的优势和最显著的特征，也是由乡村振兴战略的全局性、根本性、长远性与任务的艰巨性所决定的。乡村振兴促进法将这一原则固定为法律原则和具体规范：在总则部分，第3条规定“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，将党的建设作为乡村振兴重要组成部分，与其他各项建设统筹推进；第4条，在确立实施乡村振兴战略的五项原则时，明确提出“全面实施乡村振兴战略,应当坚持中国共产党的领导:在第6章“组织建设”部分，第41条要求建立健全党委领导下的自治、法治、德治相结合的乡村社会治

7、理体系，为构建基层治理现代化体系指明方向;第42条规定，党的农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定对村委会、农村集体经济组织发挥全面领导作用。2 .坚持农民在乡村振兴中的主体地位农民是实施乡村振兴战略的主体，是农业农村现代化建设的承担者，亦是乡村振兴成果的分享者，该法第1条因此将“农民全面发展”作为立法的重要目的之一，还在确立实施乡村振兴战略的原则中，规定了“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益二这项原则精神贯穿该法对“五大振兴”策略的规定：在“产业发展”一章中，要求坚持以农民为主体，推动建立现代农业产业体系

8、、生产体系和经营体系，培育新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接；在“人才支撑”一章中，要求培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人；在“文化繁荣”一章中，要求公共文化更多下乡，“为农民提供便利可及的公共文化服务”；在“生态保护”一章中，要求农民参与建立持续改善人居环境的共建共享共管机制，建立农村低收入群体安全住房保障机制；在“组织建设”一章中，要求在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，维护农民合法权益；在“城乡融合，一章中，突出农民与城镇居民平等权利的实现，如要求“逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”“社会保障等资源向

9、农村倾斜，提升乡村基本公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化”等。坚持党的领导与坚持农民主体地位相结合，既是领导力量与建设主体力量的统一，也明确了公共资源支援乡村振兴与农民参与的关系：前者能够最大限度地调动国家与社会资源支持乡村振兴，提供了根本的政治保障；后者则是乡村基本内生动力。两者紧密结合，乡村振兴方能方向明确，行稳致远。（三）突出政府支持与体制机制改革创新相协调乡村发展滞后存在制度上长期城乡分割等原因，也由市场体制下工业化、城镇化进程带来的土地、人才和货币等要素外流的竞争因素引致。从某种意义上说，促进乡村振兴属于逆市场化、资源逆向配置过程。因此，全面推进乡村振兴,遇到的挑战更多样，利益

10、关系更复杂。需要政府、社会、农民共同发力，更需要全面激活主体、市场、要素，其中体制机制创新尤为重要，相关规范也构成了乡村振兴促进法的重大亮点。1.坚持改革创新综合运用三种机制推进乡村产业发展依靠改革创新促振兴、促发展，是实施乡村振兴战略的根本途径之一，也是乡村振兴促进法的重要原则。该法第4条第4项原则就是“坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进农业供给侧结构性改革和高质量发展，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力:改革创新综合运用了合作机制（注：在集体产权制度改革条件下的集体经济，就是集体产权控制或者参股的合作经济）、市场机制和公共财政引导机制。首

11、先是稳定和完善农业基本经营制度。第5条规定“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济”。其次是深入推进集体产权制度改革，发展壮大集体经济。根据2016年中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见的部署，2021年要基本完成全国范围集体经营性资产股份合作制改革等阶段性任务。乡村振兴促进法第12条规定：“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”，进一步明确了农村集体产权制度改革方向和长期任务。第21条规定集体经济组织服务集体成员、保障公平收益的分配功能：“国家采取措施支持农村集体经济组织

12、发展，为本集体成员提供生产生活服务，保障成员从集体经营收入中公平获得收益分配的权利”。第46条则规定了集体经济组织在乡村治理现代化中的独特功能：“各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营”。再次是建立合作制或市场化的小农户与现代农业发展有机衔接机制。这开辟了破解大国小农大市场的世纪性难题新道路。其中包括“三个体系”带动模式，第12条规定：“各级人民政府应当支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体,

13、促进小农户和现代农业发展有机衔接”；还包括“五类组织”利益联结模式，即专业合作社、供销合作社、家庭农场、各类企业、社会化服务组织与农户的利益联结，第21条规定:“国家支持农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、农业专业化社会化服务组织等以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益”，第23条规定：“各级人民政府应当深化供销合作社综合改革，鼓励供销合作社加强与农民利益联结，完善市场运作机制，强化为农服务功能，发挥其为农服务综合性合作经济组织的作用:第23条规定，第一次将深化供销社综合改革纳入法律规定，对重构供销社与农民及专业合作社关系具有重要指导意义。最后是建立农

14、业公共物品准公共物品的政府支持机制。乡村振兴促进法第13条至18条和20条，对保障粮食和重要农产品有效供给和质量安全、耕地保护与高标准基本农田建设、优良品种培育等关键科技攻关、农业科技创新体系与推广体系建设、农业机械化及装备水平提升和信息化发展、农民返乡创业扶持等，都作为农业公共物品，要求政府给予支持。同时第19条规定要求政府支持引导、市场机制为主，发展农业农村新产业新业态，加速乡村产业融合。2.创新体制机制推进乡村人才队伍建设和文化繁荣乡村振兴促进法为适应市场体制背景，提升政府公共投入效率的需要，在第3章“人才支撑”和第4章“文化繁荣”中，对公共财政主导的两大事业，也区分情况，更多引入体制机

15、制和工作方法创新。在第3章中提出“国家健全乡村人才工作体制机制”（第24条），要求“各级人民政府应当加强农村教育工作统筹”“应当采取措施加强乡村医疗卫生队伍建设，建立县乡村上下贯通的职业发展机制”（第25条）；为鼓励城市人才向乡村流动，要求“建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制”“县级以上人民政府应当建立鼓励各类人才参与乡村建设的激励机制”（第28条）。在第4章中提出“各级人民政府应当健全完善乡村公共文化体育设施网络和服务运行机制”（第31条），同时要求引入市场机制“发展乡村特色文化体育产业”“活跃繁荣农村文化市场”（第33条）。3 .生态保护补偿与共建共管共享两大机制助推生态宜

16、居让“绿水青山”在发挥生态功能的同时，体现建设者的经济价值，是生态文明可持续的内在要求。乡村振兴促进法第5章“生态保护”，为动员和鼓励社会及农村居民主动参与生态保护，要求建立两大机制：一是建立“生态保护补偿机制”（第34条）；二是在推广卫生厕所、垃圾治理和污水处理等生活环境治理上“建立政府、村级组织、企业、农民等各方面参与的共建共管共享机制”（第37条）。4 .围绕党建引领、“三治结合”善治体系展开乡村组织建设乡村社会主体多元化，传统的一元治理结构必然为党领导下的多元治理格局所替代。乡村振兴促进法第6章明确乡村社会治理的基本要求是“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”（第41条）。5 .“五大体制机制”共同发力推进城乡融合建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。尽管乡村振兴促进法第7章“城乡融合”条文看不到体制机制