【讲义文稿】将试点作为立法与改革决策的重要衔接.docx

【讲义文稿】将试点作为立法与改革决策的重要衔接党的十九届六中全会审议通过的中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议，用"十个明确"对习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容进行了系统概括。"十个明确"将全面深化改革和全面依法治国的总目标进一步明晰，全面深化改革和全面依法治国之间互为促进的关系更加明确。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开创了新时代全面依法治国和全面深化改革的新局面，明确法治是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，强调改革的最终目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，以"四个全面”战略布局的高度，坚持全面深化改革和全面推进依法治国双轮驱动。处理好全面深化改革和全面依法治国之间的关系，不仅是实现在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提，亦是构建中国特色社会主义法治体系的重要议题。试点作为立法与改革决策的重要衔接，其地位日益突显。正确认识作为制度变革主要方式的试点。在全面推进依法治国的总目标下，为确保在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，2012年起，全国人大常委会在司法领域、行政管理、行政审批等领域授权了多项试点，并逐步完善授权试点的程序规范，其中授权试点决定的文件内容就包括试点目的、试点地区、试点期限、试点结束后的做法等。2021年1月Io日中共中央印发法治中国建设规划（2020-2025年），其中再次提到"要坚持立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据，充分发挥立法的引领和推动作用"，并将先行先试作为立法条件不成熟情况下的前期准备工作，并且要依法作出授权决定，授权决定涉及的改革行为实践证明可行的，再行修改相关法律法规。通过试点的方式来制定政策，一直是我国独具特色的一种政策创新方式。党的十八大以来，习近平总书记深刻总结改革开放取得的宝贵经验，对全面深化改革提出一系列新理念新思想新战略，极大丰富和发展了改革认识论和方法论。试点作为制度变革的主要方式具有试验性（试错）、局部性、渐进性、暂时性之特征。从当前实践来看，"试点"在司法领域的主要运用是在立法机关的授权下，由最高司法机关主导，在特定时间、特定区域内试验性地进行某项制度或机制的创新和突破，并在充分的试验和积累经验之后论证其可行性，为制度完善或立法修律提供可靠的前期准备。充分明确试点之于改革与法治的重要意义。习近平总书记指出："社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”由此观之，法治与改革的并驾齐驱，可以在良性的互动过程中达到相互促进的效果。2021年12月，习近平总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时，再次强调要正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。在全面深化改革和全面依法治国的推动下，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，成为我国立法工作的重要导向。为处理好立法与改革决策之间的衔接关系，全国人大及其常委会主要通过"立法授权改革、立法引领改革、适时修改法律消弭改革障碍以及及时总结试点经验，以修改法律的形式予以复制推广"四个层面来保障立法与改革决策相统一，实现在"有限打乱"中"稳步推进”的社会转型与法律制度之完善。为进一步规范"试点-立法”的实践运作，2015年立法法修改后规定出于改革发展的需要，立法机关可以授权在部分地区暂时调整（停止）法律适用，如此一来，突破现行法律的制度试验，在一定范围内通过立法机关的授权成为合法的改革行为，改革与法治的实践"冲突"得到有效缓解。同时在司法实践中,由地方司法机关自发而为的改革试点也不再大范围涌现，所有的司法改革试点主要是通过立法机关授权，并由最高司法机关统筹规划之后有序展开，这也在法治实践层面回应了"确保所有改革于法有据"的国家政策要求。由此观之，试点已然成为促进改革与法治相辅相成、相互促进、相得益彰的重要路径，通过试点改革不仅可以确保改革于法有据，亦可以使立法主动回应改革和经济社会发展需要。有效发挥试点作为改革先导的方法论价值。改革开放四十余年来，从追求有法可依到倡导良法善治，我国在社会的变革转型中坚持完善中国特色社会主义的法治建设。法治强调维护现行法律的权威，而改革必然涉及对既有规范的突破，处理好法治的"立"与改革的"破"之间的关系，是确保全面深化改革和全面依法治国双轮驱动的关键所在。其中"立法授权改革、立法引领改革”是要求发挥立法对改革的推动作用，从顶层设计出发主动授权改革试点，特别是针对立法条件尚不成熟，但又迫切需要解决的问题，通过法定程序授权部分地区先行先试，一方面为后期立法积累成功经验，同时也能消除改革法律依据不足的问题。"适时修改法律消弭改革障碍以及及时总结试点经验，以修改法律的形式予以复制推广"是要求及时做好"试点"到"立法"的转化。过去的试点改革由于缺乏顶层设计的指导，存在"各自为政、各行其是"的问题，不仅限制了试点应有价值的凸显,也令试点改革招致了合法性的质疑。立法机关的授权不仅可以赋予试点合法性意义，也能在顶层设计指导下对试点的方向、范围、方式进行把控。当下在全国人大常委会的授权试点决定中，对于试点之后的处理结果大体是三种：一是试点效果还未明朗的，继续延长试点期限（基本是延长一次）；二是试点试验可行的，及时修改完善有关法律规定；三是试点实践证明不宜调整的，则恢复原有的法律规定。诚然，试点作为国家授权特定地区暂时性调整现行制度的改革行为，是为了在局部试验过程中充分积累实践经验，并自觉提炼行之有效之法为立法指明方向。如何有效发挥试点的方法论价值，将成功的试点经验上升为立法予以复制推广是试点改革需要着重完善的地方。虽然立法法修改后已经正式将试点这一改革方法合法化,但在法律规范层面还缺乏必要的科学设计。首先，应该在试点的启动环节增设对试点的必要性论证，该环节不仅可以避免出现肆意性的改革试验，确保合法合理的改革，同时还能为后期评估试点结果和试点成效提供明确具体的依据。其次，要充分运用中期报告制度对试点实施过程中的不合理内容及时调整，中期报告制度是试点项目在运作过程中总结试点经验、发现问题及时反馈给立法机关的重要途径，根据试点的阶段性结果对不合适行为作出及时调整，有助于促成试点的进一步推广。最后，要进一步完善试点结果的评估环节，如何对"实践证明可行"作出评价，是将试点经验上升为立法最为重要的环节。具体而言，评估环节应注意在充分明确试点目标的前提下设计具体的评估指标，包括对试点实施过程和结果的衡量指标；此外，针对试点结果的评估还要制定比较方案，要评估试点的效果就不可避免地需要对比，鉴于改革试点无法实现像科学实验中所设计的严格控制变量，基本可以遵循的是横向比较（试点与非试点地区）和纵向对比（试点地区的试验前后）两种方式。从试点之于改革和法治的重要价值出发，将试点作为立法与改革决策的重要衔接，是确保全面深化改革和全面依法治国双轮驱动的重要路径。